首先是塔式级别化的行政体制。这是制约中国小城镇发展的最大原因。中国省-市-县-镇的塔式级别化行政体制，首先会造成上下级行政体之间资源分配不公，更严重的是这种塔式级别化行政体制促使优秀资源向上一级行政单元集聚。

例如一个镇上的企业发展到一定程度，往往不愿意留在镇上，而是搬到县里去，再发展，它还要搬到地级市甚至省会城市。优秀人才也是如此。市场经济的缺陷就是强弱分化，而塔式级别化行政体制推波助澜了强弱分化。中国城镇的“政治级别”与“经济人口规模”形成了正比关系，任何一个省会城市的规模都大于该省的地级市规模，以此类推。镇位于塔式级别化行政体制的最低端，很难积聚并留下优秀资源。

与中国不同，欧美国家行政体制扁平化，是小城镇发展的重要原因之一。美国加州州政府所在地萨克拉门托只是一个小城市，人口规模远远不及州内的洛杉矶、旧金山等世界级大城市，这些大城市也没有什么行政级别。许多世界著名大学和企业并不在大城市，而是在小镇上。而我们很难想象清华大学、北京大学设在山西省或河北省的某个小镇上。塔式级别化的行政体制也是中国城乡差距难以消除的深层次原因之一。

第二个原因是小城镇缺乏内生发展动力。城市发展机制是通过依靠房地产开发这个平台将内部和外部资金输入到城市的基础设施建设上。而小城镇土地以集体建设用地为主，不可以流转开发，镇里其他村的村民也得不到镇上的宅基地。实际上是封闭的村庄建设机制，要素不能流动。因此镇没有建设资金的积聚机制，没有内生动力。

第三个原因是缺乏国家的支持政策。小城镇大战略停留在口号，国家扶持小城镇发展的政策很少。国家的基础设施建设资金和政策支持，对城市有，对农村也有，而对小城镇的却相对空白。

扩权强镇和特大镇建市

促进小城镇发展，支持政策是一个要因，但是更重要的是机制改革。以浙江省为代表的一些省（市），从自身工作实际出发，提出要培育一批小城市。浙江省认为，小城市是参照基本相似中等城市的标准进行规划建设，按照城市的理念实施服务管理，比照城市经济和人口规模要求，推进集聚集约发展和人口有序集中。

浙江省等地在小城市培育实践，丰富了小城市的概念，具体体现在四个方面：

一是对传统意义上小城市“行政建制”这一硬性要求有所突破。浙江省从“中心镇”加快发展和改革的角度提出小城市培育的意义、主要目标和措施。这些将要建设的小城市从建制性质上都还属于“镇”，而非市。小城市培育深入开展，势必要对传统的小城市的概念界定有所突破。

二是以户籍人口或常住人口取代非农业人口作为统计标准。浙江省对于纳入小城市培育试点的中心镇，在户籍人口或常住人口规模上提出了要求，但没有沿用非农业人口的标准。

三是提出了小城市发展的渐进式路径。浙江省提出，小城市培育的优选对象是特大镇。这些特大镇人口多、规模大、经济实力强、设施功能初步具备城市形态。小城市的培育，实质就是部分中心镇、特大镇向小城市转化提升。这实际上是将小城市的培育、形成、发展、壮大进行了初步细分，指明了小城市培育与发展的渐进式发展路径。

四是描述了小城市的基本特征。这些特征包括：人口集聚度较高、经济基础较扎实、产业结构较合理、城市功能较完备。同时，由于这些小城市脱胎于特大镇、中心镇，因而带有许多明显的小城镇的色彩。

综上，小城市的概念在法律上没有明确界定，在学术上也没有较为一致的意见。中国的城市制度明显不同于西方发达国家，且城镇化还处于快速发展阶段，包括“小城市”概念在内的有许多基本问题仍需要通过实践加以总结与完善。小城市研究的重要方向是要寻找小城市的培育主体。从城镇化实践来看，主要有以下几种主体形式：

一是东部地区的特大镇。截至2010年底，我国镇级行政区划有19410个。综合实力排名前一千位的小城镇，镇区平均人口规模约为8万人。约占镇级区划总数1%、也就是有将近200个小城镇，人口规模达到或接近10万人的规模，属于人口多、实力强的“特大镇”，它们最有可能、也最需要向小城市转化。浙江等地提出小城市培育试点，也是首先选择部分特大镇进行的。

二是中西部地区的县城。截至2010年底，全国共有县级行政区划单位2856个，其中有县1461个，自治县117个，旗49个，自治旗3个，特区2个，林区1个。这1633个县级行政区划的中心城镇（俗称县城），是小城市培育的重点。其中上千座位于中西西部的县城，是中西部县域城镇化的主要载体和平台。

三是战略节点性小城镇。除了东部地区特大镇、中西部县城之外，还有种类复杂的战略节点性小城镇，也是小城市培育的主体。

第一种是在对外开放中具有战略节点意义的口岸。边境口岸对于推动边境贸易、扩大开放以及维护稳定都有着重要意义。要加强口岸基础设施，充分利用规划优势，将部分有条件的口岸培育成为商贸型小城市。

第二种是在承接大城市产业辐射方面具有战略带动意义的小城镇或片区。这些小城镇或片区可能不是县城，但在经济发展上比县城的优势可能更加明显。比如四川省武胜县街子镇，与重庆市合川区接壤，到重庆两江新区不足1小时的路程、半小时能到达四川南充高坪机场，重庆市许多企业将产业转移至该镇。从人口集聚、产业集聚等方面，街子镇具备成为小城市的有利条件。

第三种是与县城较远，对周边其他地区有明显带动作用的县域副中心小城镇。许多大县，或者地理上狭长的县，都具有这种典型的“一主一副”的城镇体系结构。例如河南省嵩县，面积3008平方公里，人口60万人。县城在北部，南部的车村镇就宜进行小城市的培育。

第四种是在以城带乡方面具有重点战略意义的小城镇。有一些小城镇，目前还比较弱，但在带动周边广阔的农村腹地加速发展上有显著优势，也宜作为小城市培育的选择对象。

总体而言，小城市培育的主体呈现多样化、广泛性的特征。小城市培育的总数在2000个以上，宜分期分批，按照先后顺序积极稳妥地加以推进。